在世貿(mào)框架下的中美外匯之爭

　　美國對華外匯布局“用意深沉”
 
　　美國在中國外匯問題上布局很早。1994年7月，中國恢復(fù)關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約國地位談判在貿(mào)易領(lǐng)域取得一系列進(jìn)展后，美國突然節(jié)外生枝，在中國復(fù)關(guān)議定書草案提出一項要價，要求中國實行匯兌自由化改革：（1）從中國復(fù)關(guān)議定書生效之日起取消所有的與貨物和服務(wù)有關(guān)的支付和轉(zhuǎn)移的匯兌限制；以及（2）實施必要外匯體制改革以便在規(guī)定期限之前實現(xiàn)經(jīng)常項目可兌換。
 
　　美國的要價有一石二鳥之效：一是要求中國放棄基金協(xié)定給予的權(quán)利，使中國成為GATT和國際貨幣基金組織成員的異類。二是使中國對GATT產(chǎn)生外匯事務(wù)上的義務(wù)。這樣，如果中國未能堅持外匯義務(wù)，GATT締約方將有權(quán)根據(jù)GATT的爭端解決程序行使法律追究，即如果一GATT爭端解決機制認(rèn)為中國未按照GATT義務(wù)行事，受到影響的另一方可以對中國出口商品采取貿(mào)易制裁措施報復(fù)中國。
 
　　二戰(zhàn)后，最初設(shè)想成立國際貿(mào)易組織（ITO）負(fù)責(zé)國際貿(mào)易秩序。由于ITO胎死腹中，負(fù)責(zé)多邊貿(mào)易規(guī)則的任務(wù)落在關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定（GATT）身上，原本作為臨時性條約的《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）代之提供了調(diào)整國際貿(mào)易關(guān)系的規(guī)則和程序。因此，GATT既是一個國際條約，也是一個國際組織。管轄著貨物貿(mào)易的國際規(guī)則，GATT第一條規(guī)定，在有關(guān)進(jìn)口和出口的全部規(guī)章手續(xù)方面，成員必須對其它成員實行最惠國待遇。對外匯措施來說，這與國際貨幣基金組織要求一致。GATT第十五條對成員的外匯安排進(jìn)行了規(guī)定。
 
　　GATT第十五條“外匯安排”內(nèi)容如下：
 
　　1.締約方全體應(yīng)尋求與國際貨幣基金組織進(jìn)行合作，以便締約方全體與基金在基金管轄范圍內(nèi)的外匯問題和締約方全體管轄范圍內(nèi)的數(shù)量限制和其他貿(mào)易措施方面，可以推行一個協(xié)調(diào)的政策。
 
　　2.在締約方全體被提請審議或處理有關(guān)貨幣儲備、國際收支或外匯安排的問題的所有情況下，它們應(yīng)與國際貨幣基金組織進(jìn)行充分磋商。在此類磋商中，締約方全體應(yīng)接受基金提供的關(guān)于外匯、貨幣儲備或國際收支的所有統(tǒng)計或其他事實的調(diào)查結(jié)果，并應(yīng)接受基金有關(guān)一締約方在外匯問題方面采取的行動是否與《國際貨幣基金組織協(xié)定》或該締約方與締約方全體之間訂立的特殊外匯協(xié)定條款一致的認(rèn)定。締約方全體在對涉及第12條第2款(a)項或第18條第9款所列標(biāo)準(zhǔn)形成最后決定時，應(yīng)接受基金關(guān)于哪些內(nèi)容構(gòu)成該締約方貨幣儲備的嚴(yán)重下降、其貨幣儲備非常低的水平或其貨幣儲備合理增長率的認(rèn)定，以及在此種情況下磋商中涵蓋的其他事項的財政方面的認(rèn)定。
 
　　3.締約方全體應(yīng)尋求與基金就本條第2款下磋商的程序達(dá)成協(xié)議。
 
　　4.締約方不得通過外匯措施阻礙本協(xié)定各項條款的意圖的實現(xiàn)，也不得通過貿(mào)易行動阻礙《國際貨幣基金組織協(xié)定》各項條款的意圖的實現(xiàn)。
 
　　5.如締約方全體在任何時候認(rèn)為，一締約方正在實施的有關(guān)進(jìn)口的支付和轉(zhuǎn)移方面的外匯限制不符合本協(xié)定對數(shù)量限制所規(guī)定的例外，則它們應(yīng)就此報告基金。
 
　　6.非基金成員的任何締約方，應(yīng)在締約方全體與基金磋商后確定的時間內(nèi)成為基金的成員，如不能成為成員，則應(yīng)與締約方全體訂立一特殊外匯協(xié)定。終止其基金成員資格的一締約方應(yīng)立即與締約方全體訂立一特殊外匯協(xié)定。一締約方根據(jù)本款與締約方全體訂立的特殊外匯協(xié)定，應(yīng)成為其在本協(xié)定下義務(wù)的組成部分。
 
　　7.(a)一締約方與締約方全體根據(jù)本條第6款訂立的特殊外匯協(xié)定，應(yīng)使締約方全體確信，所涉締約方在外匯事項上采取的行動不會阻礙本協(xié)定的目標(biāo)。(b)任何此種特殊外匯協(xié)定的條款不得使締約方在外匯事項上承擔(dān)的義務(wù)普遍嚴(yán)于《國際貨幣基金組織協(xié)定》要求基金成員承擔(dān)的義務(wù)。
 
　　8.不屬基金成員的締約方應(yīng)提供締約方全體為履行在本協(xié)定下的職責(zé)而可能要求提供的《國際貨幣基金組織協(xié)定》第8條第5節(jié)一般范圍內(nèi)的信息。
 
　　9.本協(xié)定不阻止：
 
　　(a) 一締約方依照《國際貨幣基金組織協(xié)定》或該締約方與締約方全體訂立的特殊外匯協(xié)定，使用外匯管制或外匯限制，或一締約方對進(jìn)出口實行的限制或控制，除第11條、第12條、第13條和第14條所允許的作用之外，其惟一作用是使此類外匯管制或外匯限制有效。
 
　　仔細(xì)閱讀第十五條可以發(fā)現(xiàn)：第一款規(guī)定，締約方全體應(yīng)尋求與國際貨幣基金組織進(jìn)行合作，以便締約方全體與基金在基金管轄范圍內(nèi)的外匯問題和締約方全體管轄范圍內(nèi)的數(shù)量限制和其他貿(mào)易措施方面，可以推行一個協(xié)調(diào)的政策。據(jù)此，國際貨幣基金組織對外匯事務(wù)有完全的、單獨的管轄權(quán)。第二款規(guī)定，在外匯安排問題的所有情況下，締約方全體應(yīng)與國際貨幣基金組織進(jìn)行充分磋商。接受基金有關(guān)結(jié)論。第八款規(guī)定，不屬于基金成員的締約方應(yīng)提供締約方全體為履行在本協(xié)定下的職責(zé)而可能要求提供的《國際貨幣基金組織協(xié)定》第8條第5節(jié)一般范圍內(nèi)的信息。第九款規(guī)定，本協(xié)定不阻止一締約方依照《國際貨幣基金組織協(xié)定》或該締約方與締約方全體訂立的特殊外匯協(xié)定，使用外匯管制或外匯限制。
 
　　第二款、第八款、第九款詳細(xì)說明了國際貨幣基金組織在外匯事務(wù)磋商、信息和授權(quán)方面的分工和排他性權(quán)利。GATT上述條款說明：GATT管轄關(guān)稅和非關(guān)稅措施，而外匯事務(wù)基本由國際貨幣基金組織管轄，但雙方應(yīng)當(dāng)互相協(xié)調(diào)政策。GATT締約方有關(guān)儲備、國際收支、外匯限制、貨幣制度等方面的政策問題，應(yīng)要提交國際貨幣基金組織裁決。一GATT締約方可采取符合國際貨幣基金組織協(xié)定的外匯限制，不受GATT管轄。
 
　　世貿(mào)組織關(guān)于外匯的規(guī)則與GATT大體相同。1995年，GATT為世貿(mào)組織所取代。世貿(mào)組織涉及外匯安排的條款，較關(guān)貿(mào)總協(xié)定新添了《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）和《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施》（TRIMs）等協(xié)定。具體規(guī)定如下：世貿(mào)組織成立后，根據(jù)《世貿(mào)組織關(guān)于與國際貨幣基金組織關(guān)系的聲明》（以下簡稱《宣言》），除非最后文件另有規(guī)定，世貿(mào)組織與國際貨幣基金組織的關(guān)系基于規(guī)范GATT1947締約方全體與國際貨幣基金組織關(guān)系的條款。因此，在貨物貿(mào)易領(lǐng)域，世貿(mào)組織與國際貨幣基金組織關(guān)系遵循GATT與國際貨幣基金組織的關(guān)系。
 
　　《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》和《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施》的相關(guān)規(guī)定一脈相承。GATS涉及外匯安排的是第十一條、第十二條、《關(guān)于金融服務(wù)的附件》，此外還包括《關(guān)于金融服務(wù)承諾的諒解》和《金融服務(wù)協(xié)議》。GATS第十一條明確了世貿(mào)組織和國際貨幣基金組織在服務(wù)貿(mào)易項下外匯管理方面各自的管轄權(quán),指出，任何規(guī)定不得影響國際貨幣基金組織成員在《國際貨幣基金組織協(xié)定》項下的權(quán)利和義務(wù)，包括采取符合《國際貨幣基金組織協(xié)定》的匯兌行動；除在嚴(yán)重國際收支困難或其威脅的情況下外，一締約方不得對與其具體承諾有關(guān)的經(jīng)常項目交易的國際轉(zhuǎn)移和支付實施限制，也不得對任何資本交易設(shè)置與其有關(guān)此類交易的具體承諾不一致的限制。同時，《關(guān)于金融服務(wù)的附件》對金融服務(wù)管轄范圍進(jìn)行了限定。中央銀行和貨幣管理機關(guān)和任何其它公共實體為推行貨幣或匯率政策而從事的活動屬于“在行使政策職權(quán)時提供的服務(wù)”，不在GATS涵蓋范圍內(nèi)，因此不受世貿(mào)組織管轄�！敖鹑诜�務(wù)提供者”也不包括中央銀行1。因此，GATS中關(guān)于外匯事務(wù)的條款，基本與GATT一致，均未涉及匯率制度。根據(jù)GATS第十二條，對服務(wù)貿(mào)易采取國際收支保障措施時，是否發(fā)生嚴(yán)重國際收支困難或其威脅，也應(yīng)接受國際貨幣基金組織裁定。
 
　　《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施》的規(guī)定。TRIMs附件第二條規(guī)定：不得要求企業(yè)自求全部或部分外匯平衡。因此，世貿(mào)組織對發(fā)展中國家常用的外匯平衡要求享有管轄權(quán)。
 
　　綜上所述，貨物貿(mào)易項下，一世貿(mào)組織成員的外匯管制和匯率制度是國際貨幣基金組織的管轄范圍，世貿(mào)組織必須接受國際貨幣基金組織結(jié)論，即國際貨幣基金組織對外匯管制和匯率制度享有單獨管轄權(quán)。服務(wù)貿(mào)易和與貿(mào)易有關(guān)的投資的外匯管理方面，國際貨幣基金組織擁有管轄權(quán)，但世貿(mào)組織也對與成員的極少數(shù)具體服務(wù)開放承諾有關(guān)的經(jīng)常性、資本性國際交易外匯限制和外匯平衡措施分享管轄權(quán)。匯率制度則是在國際貨幣基金組織單獨管轄范圍內(nèi)。
 
　　中美匯率博弈愈演愈烈
 
　　隨著2001年中國加入世貿(mào)組織的談判，美國對中國的外匯的關(guān)注從施壓經(jīng)常項目可兌換延伸到幾乎所有外匯領(lǐng)域。2000年6月，世貿(mào)組織中國工作組會議在日內(nèi)瓦重啟多邊談判會議。按道理，中國已經(jīng)在1996年底實現(xiàn)了經(jīng)常項目可兌換，滿足了美國的要價。但是，美國又要求在中國加入世貿(mào)組織議定書和工作組報告中加入外匯事務(wù)的條款，旨在將中國的外匯事務(wù)納入世貿(mào)組織爭端解決機制。有關(guān)外匯問題的案文主要是：要求中國向世貿(mào)組織承諾外匯安排，開放部分資本項目，提供外匯管制的完全信息。
 
　　中國加入世貿(mào)組織的談判最終刪除了美國的要價。中方認(rèn)為，外匯事務(wù)應(yīng)當(dāng)由國際貨幣基金組織管轄，并不在世貿(mào)組織爭端解決機制范圍內(nèi)。因此，中國就此問題與美方進(jìn)行了多次雙邊磋商，世貿(mào)組織中國工作組舉行了八輪多邊談判。2001年11月，各方達(dá)成協(xié)議，中國加入世貿(mào)組織議定書和工作組報告刪除了要求中國承諾外匯制度，包括匯率制度的案文。
 
　　2003年開始，美國部分機構(gòu)和議員陸續(xù)以美中雙邊貿(mào)易逆差為由，指責(zé)中國故意低估人民幣違背世貿(mào)組織規(guī)則。2003年4月，美國制造商協(xié)會等組織從中美貿(mào)易赤字角度指責(zé)中國匯率低估使得GATT條款的意圖無效，因此違反了GATT第十五條第四款的規(guī)則。2003年9月9日，美國一些參議員拋出了一項法案，要求對進(jìn)口自中國的產(chǎn)品一律征收27.5%的關(guān)稅。據(jù)稱，這一關(guān)稅水平與人民幣幣值的低估幅度相一致。隨后，美國34位眾議員宣稱支持對中國實施懲罰性關(guān)稅。美方認(rèn)為，根據(jù)第十五條關(guān)于WTO可與國際貨幣基金組織充分磋商的規(guī)定，美國可就人民幣匯率問題訴諸世貿(mào)組織爭端解決機制。
 
　　中方認(rèn)為，美方指責(zé)是對世貿(mào)組織協(xié)定的曲解。首先，世貿(mào)組織是一個多邊組織，它判斷貿(mào)易問題、解釋世貿(mào)組織協(xié)定是從多邊角度著眼的。因此，對世貿(mào)組織來說，強調(diào)的是一國與其它國家的貿(mào)易總差額。即使中國對美貿(mào)易順差如美國所稱，在2003年超過1346億美元，但中方對東亞地區(qū)卻是大量的貿(mào)易逆差。美方指責(zé)是站在狹隘的雙邊角度，并不符合世貿(mào)組織的多邊規(guī)則。其次，世貿(mào)組織并不管轄匯率制度。但是，如前所述，GATT第十五條規(guī)定，世貿(mào)組織聽從國際貨幣基金組織關(guān)于外匯事務(wù)的決定，既無規(guī)定也無先例將外匯安排納入爭端解決機制。
 
　　加入世貿(mào)組織后，中國外貿(mào)競爭力增強。美財政部把每次匯率操縱報告的發(fā)布作為施壓人民幣匯率升值的重要平臺。加入世貿(mào)組織后，中國外貿(mào)尤其是加工貿(mào)易快速發(fā)展，競爭力提高迅速。加上美元從2001年的高峰一路貶值，中國的外貿(mào)順差逐漸增加。適應(yīng)新的形勢，2005年，中國實行人民幣匯率形成機制改革。根據(jù)《1988年貿(mào)易和競爭力法案》，美國財政部根據(jù)每年就貿(mào)易伙伴國的宏觀經(jīng)濟政策和匯率狀況提交兩次報告，即《關(guān)于國際經(jīng)濟和匯率政策的報告》（Report to Congress on International Economic and Exchange Rate Policies）。在2002年以來的報告中，美國財政部批評中國雖然進(jìn)行匯率干預(yù)，并對人民幣匯率低估表示不滿，但財政部和IMF在互相咨詢交流過后，一致認(rèn)為這并不構(gòu)成操縱匯率行為。2008年秋，金融危機爆發(fā)，美元不跌反漲，而人民幣收窄了對美元的波幅，隨美元一起大幅升值。
 
　　2008年全球金融危機后美國會利用匯率尋找替罪羊轉(zhuǎn)嫁危機的勢力逐步抬頭。2009年開始，一些美國議員開始醞釀新的立法來迫使人民幣升值。2011年10月3日，美參議院以79比19的投票結(jié)果，程序性通過了法案的立項預(yù)案。法案規(guī)定，如果其主要貿(mào)易伙伴的匯率被認(rèn)為受到低估，美國將對這些貿(mào)易伙伴實施懲罰性關(guān)稅。美方更改策略，不再拘泥于貨幣操縱這個需要證明中國具有主觀故意壓低人民幣匯率意愿的難題，改為針對匯率根本性失衡和匯率低估構(gòu)成補貼的新戰(zhàn)場。美國的算盤是，匯率根本性失衡已經(jīng)由美國提出寫入了國際貨幣基金組織的《2007年匯率監(jiān)督?jīng)Q定》中，起訴匯率低估違反WTO規(guī)則本身就是對人民幣匯率的壓力，一旦中國在初判中失利，熱錢將大量涌入，造成巨大沖擊。
 
　　姑且不論美國主張是否符合WTO法理，由于2005年以來調(diào)結(jié)構(gòu)、減順差、促平衡的戰(zhàn)略，中國在中美外匯之爭中較過去更加主動。首先，中國積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，外貿(mào)順差已經(jīng)大幅下降，2011年上半年貿(mào)易盈余與GDP之比從2007年的10%下降到1.4%，經(jīng)常項目順差與GDP比例只有2.8%，低于G20參考性指南草案中的4%。其次，人民幣匯率已經(jīng)大幅升值。2005年匯改后，人民幣對美元累計升值了30%，國際清算銀行的人民幣實際有效匯率升值了19%。
 
　　未來，隨著大選和經(jīng)濟步入滯脹，預(yù)計美國的保護(hù)主義會進(jìn)一步抬頭，中美外匯之爭還會繼續(xù)一段時間。